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标题: 养老深度解读—公益性应是养老机构第一属性 [打印本页]

作者: Kevin康护 时间: 2018-9-2 10:34
标题: 养老深度解读—公益性应是养老机构第一属性
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对话人中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授郭泽强华东政法大学房地产政策法律研究所所长杨勤法

[attach]5294[/attach]问记者：老年人人口快速攀升,养老市场潜力巨大。而养老产业要真正成为经济发展新引擎,政府、市场和社会该如何发挥协同作用?答
[attach]5295[/attach]郭泽强:从发达国家走过的历程来看,养老模式大致有两种类型,一种是由政府主导覆盖全社会的高福利的一元模式。其不足在于可能会助长了公民对政府的依赖,且国家财政支出的压力增大,难以为继。若要改变这种既定的一元模式又往往举步维艰,最终导致国家发展活力减弱,经济发展受损。另一种是多元模式,主要由个人合理负担,鼓励社会多方自愿参与,支持企业进入,发挥市场机制的作用,逐步形成多元共赢的组合模式和保障体系。这种模式既可克服公民对政府的依赖,又能满足公民日益增长的个性化的养老需求,有利于增强国家可持续发展的动力和培育良好的社会风尚,其优势不言自明,故已成为很多国家(地区)养老模式的理性选择。
养老产业是一个包括不同形式的多层次综合体系,政府、市场和社会在其中扮演不同的角色,任何一种机制都不可能解决全部问题。当前,政府应该承担发展养老产业的主导作用,主要体现在总体规划、政策支持和监督管理三个方面。清晰界定政府的主导位置后,要充分调动养老产业中市场的主体地位,在满足老年人基本养老服务需求的基础上,多渠道引入市场中各种主体参与,特别是调动民间资本积极性,弥补政府保障力量的不足,满足老年人多层次、多样化的养老需求。答

[attach]5296[/attach]杨勤法:随着我国老龄化的快速出现,对养老服务的需求会不断增加,养老产业将成为我国经济的下一个蓝海。养老产业涵盖的范围非常广泛,养老基础设施、养老产品、康复保健、文化教育、休闲娱乐、养老社区等,与老年有关的医疗产业市场如专科医院、社区医院、康复医院等,甚至与老年医疗相配套的老年器械产业如拐杖、轮椅等,都可以纳入养老产业。
要使养老产业成为经济发展新引擎,需要政府、市场、社会各方的正确定位,发挥各自功能。
首先,要有效发挥政府在养老产业中的主导作用,政府应清楚在养老产业哪些可为、哪些不可为。我国现有的养老政策,更多的体现在政策和规划层面,涉老法规政策系统性、协调性、针对性、可操作性有待增强,相关的法律法规不完善,有些政策界限需要有所创新与突破。比如,养老产业属于土地占用型的产业,需要土地与房产。养老产业涉及多个政府部门,政府部门间应建立沟通协调机制。
其次,养老既然是一个产业,就应按产业规律运行。产业发展的主体一定是市场,为此应充分发挥市场的主体作用。按照国家的养老规划,应完善公建民营养老机构管理办法,鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与公办养老机构改革。
最后,要发挥社会的协同作用。社会各界要为老年健康产业提供全方位的支持,包括老年教育、老年文化、老年娱乐等,加强涉老数据、信息的汇集整合和发掘运用,建立基于大数据的可信统计分析决策机制,更好地服务于保障改善老年人民生和大众创业、万众创新的项目等。
[attach]5297[/attach]问记者:机构养老,就是老人到养老院、养老公寓、养老社区等机构里面养老。有人认为,机构养老就是市场化养老,而市场化养老就是高端化养老。这种观点是否正确?答
[attach]5296[/attach]郭泽强:从逻辑上讲,机构养老与市场化养老属于养老的不同类型,两者存在交叉,不应简单等同。机构养老主要是通过法人机构,或者是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构,来完成老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务。市场化养老则是以养老产业以市场化供给为主要标志的养老类型。养老机构在社会养老服务体系中具有重要支撑作用,养老服务机构在建设和运行中也具有一定的市场化性质,且市场化match在一定程度上可以满足部分老年人的较高水平养老需求。
我认为,养老机构的第一属性还应是公益性,市场化只能是其次要属性,应当服务于公益性的功能与属性。此外,市场化养老绝不等同于高端化养老。市场化是为了整合社会养老各种服务资源而采取的手段,提供质量优良、价格适度的养老服务才应是机构养老服务的根本目标,其高端化应主要表现在养老服务人才、服务内容、服务质量等方面,而并非高端化的甚至豪华的养老设施设备。答
[attach]5296[/attach]杨勤法:我国的机构养老主要是公办养老机构和民办养老机构。公办养老机构有部分公建民营养老机构；民办养老机构分营利性和非营利性的,非营利性的养老机构,一般登记为民办非企业单位,营利性的养老机构一般登记为企业。无论养老院、养老公寓或养老社区,有公办的、也有民办的。机构养老不等于市场化养老,国家通过土地划拨、优惠贷款、运营补贴、购买服务等方式,支持社会力量举办养老服务机构。目前公办养老机构在我国养老机构仍占主要比例,国家承担了养老机构的主要开办和运行费用。由于我国老龄人口的数量不断增大,公办养老机构难以满足日益增长的需要,我国要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则,发展和完善居家养老、社区养老、机构养老等三位一体的matchmatch服务体系,让社会资金更多地参与到养老服务业。
市场化养老也不是所谓的高端养老,市场化的目的是调动社会一切资源,按照市场规律,发挥市场主体的积极性,为社会提供更多的养老服务。市场化的结果是让更多的老人能享受到机构养老的便利而不是相反。在制定机构养老政策时,公办养老机构和部分公建民营养老机构要保持非营利性。
[attach]5297[/attach]问记者:我国绝大多数民办养老机构,都注册成为公益性质的民办非企业单位,按规定不能营利和分红。然而,民营资本不是做慈善的,养老产业该如何平衡公益性与营利性?答
[attach]5296[/attach]郭泽强:目前,我国公办养老机构共有3种模式:公办公营、公办民营、公建民营。对这一群体的产业发展,上面三种模式,在公益性与营利性之间,都必须首先提倡公益性优先,兼顾营利性。如果养老产业以营利为主,过分追求利益,意味着养老服务的价格也可能会水涨船高,不再是养老的机构而是收取老年人钱财的吸金石,可能成为老年人的噩梦。我认为,平衡公益性与营利性,首先公益性的养老服务产业要形成全覆盖。简言之,就是以居家养老为基础,以公益养老服务机构与社区养老服务中心为主体,以营利性机构作为补充,最终才能整合成一个立体的、满足不同层次的养老服务体系。同时,为了防止公益性养老院采取商业性质,主要是通过建章立制、明确边界来解决公办公营、公办民营、公建民营三种模式的单位责任与个人追责。答
[attach]5296[/attach]杨勤法:民营资本进入养老产业,按我国现行政策,既有注册为营利性的企业,也有登记为非营利性的非企业单位。为保证养老产业的资本投入,必须平衡公益性与营利性。
在申请开办养老机构时,必须明确是否营利。如果是营利性的,则由开办单位自行决定经营(包括收费等),国家不加干预,养老机构按企业依法经营及纳税等,国家也不做资金投入,不给相应的优惠。对于非营利性(公益性)的养老机构,开办单位可以获得一些其他的合理利益。如税收优惠、品牌宣传、产品采购等。企业用于开办非营利性养老机构的资金可以免税；开办非营利性养老机构的企业可以提升品牌形象；开办非营利性养老机构的企业可以从事养老机构的上下游产业,其开办的养老机构可以优先采购其产品等。登记为非营利性的养老机构,就不应按商业性质经营,必须提供公益性的养老服务,同时可以享受相关的政策优惠,如土地划拨、财政补贴、贷款贴息、税收减免等。
[attach]5297[/attach]问记者:民办养老院收取高额押金用于投资赚取利润,已成了行业潜规则。现行法律法规中,对于养老院收取的押金是否存在监管盲区?向社会不特定对象吸收资金是否涉嫌非法集资?答
[attach]5296[/attach]郭泽强:关于养老机构的收费问题,主要是《养老机构管理办法》第十九条予以规定:“养老机构应当依照其登记类型、经营性质、设施设备条件、管理水平、服务质量、护理等级等因素确定服务项目的收费标准。养老机构应当在醒目位置公示各类服务项目收费标准和收费依据,并遵守国家和地方政府价格管理有关规定。”据此规定,无论公办,还是民办养老机构都需要公示收费依据,并且遵循国家和地方标准收取费用,以实际满足养老需要。民办养老院收取的押金并没有法律依据。
一些民营养老机构会收取押金,已经成为行业默认的规则。押金的具体数额要以双方协商为准,依照合同来确定；目前的法律法规中,对于民办养老院的资金监管范围是他们的运营资金费用,但对押金的用途并没有规定和监管,处于“盲区”。实践中,民办养老院如将老人押金用于投资,一旦资金链条断裂,将给老人生活带来重大影响。如果民办养老机构以交押金的名义向老年人收取款项,并给予一定回报,约定一定期限可以退回本金的,这就涉嫌非法集资或非法吸收或者变相吸收公众存款。答
[attach]5296[/attach]杨勤法:民办养老机构收取各种名义的押金(预付款、保证金等),现行法律确实没有明确的规定,养老机构收取押金的监管主体并不清晰,到底是民政部门、金融监管部门、市场监管部门还是其他部门,没有一个明确的界定,监管部门管理的法律依据也不具体。
为保障老年人的权益,对于民办养老机构收取押金的行为,相关部门可以建立统一的单用途卡协同监管平台,确保发卡信息透明,实施动态智能监管。明确实行押金风险警示制度,发卡主体的押金达到规定的风险警示标准后,应当采取银行专户管理或购买履约保证保险、担保函等风险防范措施。建立覆盖单用途卡全过程管理的信用治理体系,健全信用联动奖惩机制,做到事前信用核查,事中信用分类监管,事后联动奖惩。

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